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24/03/2018

Escrito por Diego Florez

Lo que sigue ocurrió en Haquira – Cotabamba mientras estuve en Apurímac por razones laborales. En Haquira recibí la invitación de Marco Astete (Antropólogo de UNMSM) de asistir al presupuesto “participativo” de la Municipalidad de Haquira. En dicho evento se suscitaron un conjunto de experiencias que me hicieron analizar la forma en cómo se lleva adelante los presupuestos “participativos” fuera de Lima. El presente texto aborda las limitaciones que enfrenta el presupuesto “participativo” en Haquira y como existe un conjunto de características que definen estos procesos como presupuestos sin participación. La Municipalidad de Haquira junto con el equipo técnico de Buen Gobierno Municipal del Gobierno Regional de Apurímac llevó el taller de priorización de proyectos, el mismo que según el MEF constituye como el cierre participativo de la etapa de concertación del presupuesto participativo. De acuerdo con el instructivo para el presupuesto participativo del MEF, el taller de priorización se hace sobre la base a los informes presentados por el equipo técnico y los agentes participantes proceden a determinar el orden de prioridad de los proyectos y acciones, la finalidad del taller es tener la lista de proyectos priorizados. En ese sentido, es importante subrayar el hecho que estas actividades descritas por el MEF cuentan con reglas mínimas que garantizan su cumplimiento y legalidad. Lo primero, capacitación a los agentes participantes –fase de preparación del presupuesto participativo–, la capacitación los preparara para su “participación” del presupuesto participativo. Lo segundo, las propuestas de proyecto que presentan los agentes participantes deberán ser presentados por fichas técnicas las mismas que posteriormente serán evaluados por el equipo técnico, de ese modo se hace material y efectivo la “participación” de los agentes durante el proceso. Tercero, la dinámica del taller de priorización de proyectos debe establecer sus reglas de selección de proyectos, las reglas de selección garantiza que la “participación” de los agentes participantes de como resultado la lista de proyectos priorizados. Cuarto, el equipo técnico como directores del proceso deben conocer bien los procedimientos y reconocer por sobre todo que el requerimiento mínimo de este proceso es la “participación”. Sobre la base anterior sostenemos que Haquira constituye como un caso de presupuesto sin participación. Los presupuestos para que sean participativos deben garantizar cumplimientos mínimos que lo caractericen como “participativos”, caso contrario son presupuestos sin participación. Considero personalmente que los presupuestos sin participativos se da de dos formas: 1) Una cuestión de fondo: Los mismos agentes participantes son quienes participan año tras año del presupuesto participativo, por lo que el problema está en la convocatoria del presupuesto (Caso Los Olivos 2016), donde las convocatorias son dirigidas y restrictivas (lo sostendré en otro texto), y 2) Una cuestión de forma: La forma en cómo se lleva adelante el proceso no es participativo. Los agentes tienen un conjunto de limitaciones que reduce su participación del proceso al mínimo. El problema aquí se da durante la etapa de concertación. En ese sentido, Haquira constituye la segunda forma de presupuestos sin participación. El presupuesto “participativo” de Haquira se había planificado inicialmente llevarlo a cabo en las instalaciones de la Municipalidad, sin embargo, la cantidad de personas que asistieron sobrepasaron el límite de la Municipalidad por lo que se tomó la decisión de trasladar el taller hacia el Coliseo de Haquira –un multideportivo–, es de esperarse que el hecho incomodo mucho a los pobladores de Haquira quienes tuvieron que esperar más de tres horas para el inicio del taller. Aquí es importante subrayar el hecho que a diferencia del auditorio de la Municipalidad el Coliseo no cuenta con la infraestructura adecuada para este tipo de talleres por el hecho que la voz se pierde con facilidad frente al tamaño del Coliseo, la concentración de los pobladores no está sobre quienes están adelante dirigiendo el taller –técnicos y funcionarios- sino que su atención se pierde entre los diferentes espacios dentro del Coliseo, y además, por el hecho que no hay forma de usar instrumentos que faciliten la comprensión de los pobladores sobre lo referido al taller de priorización de proyectos, como por ejemplo el uso del proyecto que inicialmente se había preparado, sin embargo la luz del día en el Coliseo no permitió su uso. La infraestructura al no prestarse adecuadamente para dicho taller término jugando en contra de la “participación” del presupuesto. La jornada comenzó y los técnicos del programa Buen Gobierno Municipal del Gobierno Regional de Apurímac comenzaron a dirigir la sesión situación que evidencia una confusión de roles. El equipo técnico del mencionado programa tiene por deber asistir técnicamente el taller, y la Municipalidad por medio de su Subgerencia de Planificación y Presupuesto debe dirigir el taller. Al momento de la disertación del equipo técnico del programa regional optaron por mencionar la importancia del taller y explicar algunos conceptos básicos del proceso, sin embargo, como hemos mencionado estamos frente una población mayor de la que se esperaba, por lo tanto, muchos de los asistentes desconocen el proceso por ser su primera participación dentro del presupuesto 2017. Es importante considerar el hecho que los presidentes de las diferentes organizaciones sociales promueven que concurra la mayor cantidad de pobladores de cada organización para que de ese modo puedan colaborar con la mano alzada en la priorización de sus proyectos –asumiendo el hecho que la votación será a mano alzada-. Es de esperarse entonces que quienes hayan asistido por primera vez al proceso no comprendan satisfactoriamente los conceptos ni el procedimiento, y más si consideramos el hecho que la infraestructura no ayudo en nada la comprensión de los oradores por los efectos auditivos que genera un espacio cerrado como un Coliseo. El desconocimiento del proceso por muchos pobladores no colaboro con la participación del presupuesto participativo. Por el contrario, se puso en discusión temas no relacionados al presupuesto participativo. Al momento de decidir la forma de cómo se priorizará los proyectos, el equipo técnico les pregunto: ¿Cómo desean decidir los proyectos? Y les dio tres alternativas: sorteo, voto únicamente de un representante por organización y voto a mano alzada de todos los asistentes. Como comprenderán las dos primeras alternativas generó la inconformidad de los pobladores quienes entre ellos se empezaron a preguntar ¿Para qué hemos venido? ¿Cuál es el sentido de nuestra presencia? ¿Qué hacemos aquí? Personalmente nunca había escuchado la opción del sorteo de proyectos, el técnico –aunque ya con dudas lo llamo así–-sostenía que el sorteo es lo más democrático ya que garantizaba que cualquier proyecto pueda salir elegido. Una alternativa sacada de pelos definitivamente. El azar no tiene nada de participativo. De ese modo, el equipo técnico comenzó a demostrar que incluso ellos desconocen el proceso. Los problemas no tardaron en empezar. Considero que en buena parte del problema comenzó por la desinformación de los técnicos del gobierno regional. El hecho de preguntar a los pobladores la forma de cómo seleccionar los proyectos creo todo un alboroto, las personas no terminaron de decidir cuando los funcionarios de la Municipalidad empezaron a preguntarles que proyectos priorizaran por ejes. Al momento de hacerles la pregunta, los funcionarios de la Municipalidad empezaron a observar que algunos nombres de proyectos eran incorrectos y comenzaron a cambiarles de nombres a los proyectos que los mismos comuneros habían seleccionado en los diferentes talleres descentralizados del presupuesto participativo, luego de eso, los funcionarios de la Municipalidad comenzaron a agrupar proyectos con el argumento que mejor uno que sea “integral” y por una asignación arbitraria del momento se juntaron algunos proyectos, la razón de todo esto quizá sea el hecho que los proyectos presentados por la población ingresaron sin ficha técnica, todo eso y otras cosas más que es complicado describir generó que la población empiece a gritar: ¡Vámonos! ¡Salgamos de aquí! Y así ocurrió: los pobladores se retiró. Cerca a los 3/4 de la población que se reunía en el Coliseo salió y organizo un segundo presupuesto fuera del Coliseo sin técnicos ni funcionarios. El presupuesto “participativo” de Haquira termino con dos procesos paralelos. Los de afuera sin que sin nadie que les imponga nada, pero sin ninguna formalidad y el segundo, los de adentro con técnicos y funcionarios que hacen un presupuesto sin participación pero formal y que será elevado como acuerdo formal. Adentro el proceso continuo y empezaron a priorizar los proyectos. El hecho que continuara el proceso dentro del Coliseo acrecentó el conflicto. Los de afuera buscaron todos los medios para sabotear la priorización de proyectos dentro del Coliseo. Hasta que la solución llego: la comida. Eran más de las 2pm y la comida ingreso al Coliseo, quizá por eso, pero sobre todo por el hecho que si continuaba la priorización de proyectos dentro del Coliseo los de afuera no tendrían posibilidad que ser seleccionados. El costo de la no selección de sus proyectos seria la destitución como presidentes de sus organizaciones. Es evidente que bajo esa circunstancia es mejor estar dentro que afuera. Las cosas se calmaron y todos almorzaron. Mientras la población almorzaba el “técnico” menciono: “mientras se come no se habla” y comenzó a solicitar que solo alzaran la mano si están de acuerdo. El presupuesto se redujo a callarse y levantar la mano mientras se come. Hasta aquí es claro observar que la forma en cómo se llevó adelante el presupuesto participativo en Haquira fue sin participación de los agentes participantes, los técnicos y los funcionarios de la Municipalidad contribuyeron con el hecho de reducir al mínimo la participación de su presupuesto 2018. Quizá la mejor conclusión de lo ocurrido lo dijo el mismo Gerente General de la Municipalidad: “Admitimos que este proceso participativo es un error metodológico”.
21/03/2018

Escrito por: Diego Florez

Gilbert Violeta ha puesto –otra vez– al oficialismo en un enfrentamiento con la oposición. El 22 de noviembre del presente año presentó el Proyecto de Ley Nº 667-2016, denominado Ley de Reforma Constitucional que incorpora la Renovación por Mitades, Elección en Distritos Uninominales y establece Representación de Peruano en el Exterior en el Congreso de la Republica. La propuesta del oficialismo ha despertado la confrontación con la oposición en el Congreso, Daniel Salaverry de Fuerza Popular, planteó como respuesta: la revocación del Presidente de la Republica[1]. Juan Sheput salió en defensa de la propuesta de Gilbert mencionando que la propuesta de Salaverry “mezcla papas con camotes”. Al margen de los dimes y diretes del Congreso, considero personalmente que la propuesta de Gilbert Violeta no va a prosperar. La razón, simple: Lo agencial determina. Los actores –parlamentarios para este caso– no les interesa autoreformarse. La iniciativa del Gilbert Violeta no es desconocida para el Congreso. Como antecedente tenemos, por lo menos el Proyecto de Ley Nº 2704 (2008) y Nº 3387 (2009). Las dos iniciativas mencionadas son similares en el fondo y en la forma, al ser una propuesta del Partido Aprista Peruano. La primera, el Proyecto de Ley Nº 2704-2008 lo impulsaron los congresistas Velásquez Quesquén, Pastor Valdivieso, Wilson Ugarte, Cribilleros Shigihara, Cenzano Sierralta, Huerta Diaz y Balta Salazar; y el Proyecto de Ley Nº 3387-2009 lo impulso el mismo Presidente de la Republica, Alan García en conjunto con su Consejo de Ministros, representado por el Presidente del Consejo de Ministros, Javier Velásquez Quesquén. Los dos proyectos de Ley plantean la modificación del artículo 90 de la Constitución del Perú con los siguientes términos: “… Se renueve por mitades cada dos años y medio de acuerdo a Ley. Dicha ley establece la forma de renovación a mitad del mandato presidencial”. ¡Es la misma propuesta! La exposición de motivos es también el mismo ¡plagio detected! (véase anexo 1 y 2 de la versión PDF). Las dos iniciativas no prosperaron a pesar de contar con el respaldo discursivo de los propios parlamentarios y del Presidente de la Republica. El Presidente de la Republica, Alan García, incluso amenazó al Congreso con ir al referéndum de no aprobarse en el Parlamento la renovación por mitades del Legislativo. “Debemos establecer la renovación de la mitad del Congreso a la mitad del gobierno para dar más oportunidad a la opinión del pueblo y si eso no logra la aprobación en el Parlamento propondré un referéndum para que el pueblo decida” (Mensaje a la Nación del Presidente Alan García en 2009). La renovación parcial –por mitades o un tercio– del Congreso incluso fue una propuesta electoral de diferentes organizaciones políticas, al respecto se puede mencionar que el Plan de Gobierno del Partido Nacionalista  proponía la renovación por tercios del Congreso, asimismo, el Plan de Gobierno del Frente de Centro, planteó la renovación por mitades, la propuesta de la renovación parcial del Congreso también fue planteada por el Frente Amplio de Izquierdas (renovación por tercios), Partido Socialista (renovación por tercios); y el partido Concertación Descentralista junto con Alianza para el Progreso, ambos proponían la renovación por mitades. En este sentido, podemos sostener que los proyectos de Ley no fueron aprobados por falta de interés del Congreso de autoreformarse. El mismo resultado tendrá la propuesta de Gilbert Violeta. Las razones son las siguientes: (1) Desinterés de autoreformarse. (2) La oposición en el Congreso. (3) Análisis costo/beneficio de los parlamentarios. El desinterés por una autoreforma ya ha sido explicado. Del segundo factor, podemos mencionar que la oposición en el Congreso le resulta una mayoría aplastante al oficialismo. De conformidad con el artículo 206 de la Constitución del Perú, la propuesta de Gilbert tendría que conseguir una mayoría absoluta del número legal de Congresistas y ser ratificado mediante referéndum, podría omitirse el referéndum si se aprueba en dos legislaturas ordinarias con votación favorable con un mínimo de 87 votos, dos tercios del total de Congresistas; los dos escenarios les son imposibles al oficialismo. La oposición ha dejado clara su posición de no respaldar la renovación del Congreso. Es por eso, que la propuesta de Gilbert no fortalece al oficialismo, por el contrario, lo enfrenta innecesariamente con la oposición. Respecto del tercer factor (costo/beneficio), considero que el costo de transacción de la renovación parcial del Congreso les resultará alto para los congresistas y sus respectivas bancadas parlamentarias. Y es que la renovación por mitades y la circunscripción uninominal –la segunda propuesta dentro del Proyecto de Ley Nº 667-2016–, significaría que el Congresista busque constantemente la simpatía de sus representados y que como consecuencia de eso, las bancadas estarían afectos a un cambio en la composición de fuerzas en el Congreso, lo que pondría en cuestión las mayorías y minorías en el Congreso, desfavoreciéndolos. Considerando lo anterior, sostenemos que la propuesta de Gilbert es inviable para el Congreso. A pesar de eso, Gilbert busca presentar la renovación por mitades como una propuesta digerible para el Congreso al presentarlo como un paquete de reformas dentro del Proyecto de Ley Nº 667-2016, incluyendo: representación política de ciudadanos peruanos en el exterior, reservando  un escaño asignado a Lima para la representación exterior, seguido por la elección de Congresistas a través de circunscripciones uninominales, creándose 130 circunscripciones donde solo el primero gané el escaño, finalmente la propuesta de Gilbert presenta el voto alternativo, con el que se busca que cada elector tenga un voto adicional para el caso que ningún candidato logre la mayoría absoluta requerida por la Constitución, de eso modo, solo tendríamos que recurrir a una segunda vuelta cuando aún procesados estos votos alternativos no se alcance la mayoría necesaria. La estrategia de Gilbert de presentar la renovación por mitades dentro de un paquete de reformas es buena, pero insuficiente. El Congreso no suele aprobar Proyectos de Ley tal cual lo presentan, lo aprueban después de por lo menos alguna modificación, por lo que no que se espera que el Congreso aun cuando esté interesado por alguna de estas iniciativas incluidas, lo reformule o lo más probable, lo descarte y presente una nueva iniciativa, dejando de lado claro está la renovación por mitades. En conclusión, la renovación de los representantes del Congreso es por lo pronto: impensable.